網路治理概論:網路治理簡介(1.3)網路治理認知工具包、(1.4)政策方針(上)

Vincent Chen
早期創建及耕耘BITNET、TANet等學術網路建設(教育部),具公民草根意識,協助創立TWNIC(第一任執行長)、擔任.tw Manager及參與國際網路社群。隨後轉至大學資訊管理領域及軟體公司服務,並持續學習多元包容之網路治理政策。現任NII執行長。

編按:網路治理(Internet Governance)不論對全球或對台灣,重要性日益提升,但了解這個議題的網路使用者並不多。為推廣網路治理概念,自即日起,本站將陸續刊出由Jovan Kurbalija博士撰述、NII執行長陳文生先生翻譯的《網路治理概論》一書全文,敬請讀者朋友期待。

本書透過七大面向(網路基礎建設、網路安全、法律、經濟、發展、社會文化、人權)及各利害關係人之行為者(政府、商業部門、公民社群、國際組織、技術社群)之整體觀點,深入淺出、內容架構完整的鋪陳,可以讓您在最短時間內,掌握全球網路治理視野及發展脈絡,是目前全世界最出色的網路治理入門(免費)書籍。

1.3 網路治理認知工具包

某個真相之所以深刻,是因為與其相反的事實也是深刻的;相形之下,如果某件事情的反對面是荒謬的,那這件事本身就無足輕重。

原子物理學家尼爾斯·玻耳(1885-1962)

網路治理認知工具包是開發和理解政策論證的一套工具。該工具包的核心是一個參考框架,其中包括對因果關係的理解、推理模式、價值觀、術語和行話。這個參考框架決定了特定議題如何被架構和採取了哪些行動。

在許多情況下,共同參考框架受到具體職業文化(同行業成員所共享的知識和行為模式,例如外交官、學者、軟體開發人員)的影響。這種框架的存在通常有助於促進更好的溝通和理解,也可用於保護專業領域,以防止外界影響。美國語言學家杰弗瑞·梅雷爾(Jeffrey Mirel)說:「所有專業語言都是草皮語言(All professional language is turf language,表示皆有各自覆蓋領域)」。1

網路治理制度是複雜的,因為它涉及許多議題(issues)、行動者(actors)、機制(mechanisms)、程序(procedures)和工具手段(instruments)。圖1,由荷蘭藝術家MC Escher的啟發,展示了一些與網路治理相關的矛盾觀點。

該工具包反映了網路治理的本質,其特點是將政策制定的因果,分配到一個特定的原因所遭遇困難的特性,即所謂的邪惡(複雜不明)的政策領域。在許多情況下,每個議題都可能是另一個議題的症狀,有時會造成惡性循環。某些認知方法,如線性、單因素、和/或的思維(either/or thinking),在網路治理領域的實用性非常有限。網路治理太複雜,不能束縛在凝聚性(coherence)、非矛盾性(non-contradiction)和一致性(consistency)的束縛中。靈活性(Flexibility),可以為意想不到的開放而準備,可能是Internet的更好的方式。2

圖1.網路治理難題 (Internet governance puzzle)

像網路治理流程一樣,該工具包也在不斷變化。方法、模式和類比,會依據其在政策過程中的相關性而出現或消失。他們則支持網路治理辯論中的特定政策論述。

1.4 政策方針(上篇)

網路治理認知工具包的第一部分,描述了一些支持主要網路治理行為者立場的政策方法。這些政策方針也解釋了協商立場和政策辯論的框架。

狹窄與廣泛的方法

狹窄的方法側重於網際網路基礎設施架構(DNS、IP號碼和根服務器)以及ICANN作為該領域主要行動者的地位。根據廣泛的方法,網路治理協商應超越基礎設施議題,包括解決法律、經濟、發展和社會文化等議題。後一種方法在WGIG報告和「資訊社會突尼斯議程」中得到通過。它也被用作IGF架構的基本原則。

但是,網路安全和電子商務則有朝向是網路治理的單獨政策領域的傾向。例如2015年WSIS+ 0審查文件3在不同的章節中,討論了網路治理和網路安全。數位政策辯論的構架,遠遠超出了簡單的學術制度。如果在政策孤島(policy silos)(例如安全、人權、電子商務)中處理議題,這可能會影響解決網際網路政策議題的有效性,這些議題本質上是跨領域的。從政府到國際組織和企業界的許多行為者,面臨著如何超越孤島的議題,並以廣泛和跨領域的方式解決網際網路的政策議題。

技術和政策的凝聚性

網路治理過程面臨的一個重大挑戰是處理技術和政策方面,因為很難明確區分兩者。技術解決方案往往不是中立的。最終,每個技術解決方案/選擇,都會提倡某些利益,賦予某些群體權力,並在一定程度上影響社會、政治和經濟生活。在網際網路的情況下,長期以來,技術和政策方面都只有一個社會群體——即早期的網際網路技術社群。

隨著網際網路的發展以及新的網路治理行為者,即主要是商業部門和政府的出現,網際網路技術社群難以將技術和政策議題的綜合覆蓋面,保持在一個統一的位置。隨後的改革,包括建立ICANN,試圖重新確定技術和政策方面的一致性。這個議題仍然是開放的,正如預期的那樣,在網路治理的未來辯論中,仍然顯示出是一個持續爭議的話題。

「舊實體」vs「新網路」的方法

幾乎每個網路治理議題都有兩種方法(圖2)。「舊實體」的做法認為,網際網路並沒有引入任何新的治理領域。網際網路只是另一種新的裝置,從治理的角度來看,與前輩沒有區別:電報、電話和收音機。例如,在法律討論中,這種做法認為,只要有微小的調整,現行法律可以適用於網際網路。在經濟領域,這種做法認為,經常性的商業與電子商務之間沒有區別。因此,電子商務不需要特殊的法律待遇。

「新網路」的方法認為,網際網路與以前的舊實體是一個根本不同的通信系統。新網路方法的主要前提是,網際網路已經將我們的社會和政治現實,與地理上分離的主權國家領土界定的物質世界聯繫起來。網路空間與實際空間不同,需要一種不同的治理形式。網路空間是一個新的不同空間的觀點,得到北約(NATO)在2016年華沙高峰會議(Warsaw Summit)上作出的決定的支持,宣佈網路空間是除陸地(land)、水(water)和空氣(air)之外的第四個軍事作業領域(Military Operational Domain)。4

圖2 網路治理典範 (Internet governance paradigm)

在法律領域,網路思想學派(Cyber School of thought)認為,現行有關管轄權、犯罪和合約的法律不能適用於網際網路,必須制定新的法律。但在監管工作和政策領域,「舊實體」的做法則越來越盛行。聯合國專家組(UN GGE)重申,現行國際法適用於各國ICT之使用上。此外,許多聯合國人權公約也接受了人權離線適用於線上的原則。

網路治理的權力下放與集權式結構

根據分散的觀點,網路治理應該反映網際網路的本質:一個網網互連的網路(a network of networks)。這一觀點強調,網際網路非常複雜,不能放在單一治理框架下,例如跨政府組織。而權力下放的治理,是允許網際網路快速增長的主要因素之一。這一觀點主要由網際網路技術界和發達國家所支持。

集權式的方法認為,一站式服務是應對網路治理議題比較好方式,是將其放置在一個國際組織的框架內。更集中的方法的主要動機之一是,人力和財力有限的國家在高度分散和多制度環境中,應對網路治理討論將會有所困難。這些國家很難在主要外交中心(日內瓦、紐約)出席會議,更不用說跟隨ICANN、W3C和IETF等其他機構的活動。

保護網際網路上的公共利益

網際網路的主要優勢之一是其開放和公開的性質(open and public nature),使其迅速發展,並促進了創造力和包容性。如何保護網際網路的公共性質(public nature),仍然是網路治理辯論的核心議題之一。因為核心網際網路基礎設施的大部分,即從橫跨大陸之骨幹網到私人用的區域網路,使這個議題變得特別複雜。私人業主是否可以要求以公共利益管理這項財產?哪些部分的網際網路被視為全球公共利益?這是一些需要解決的難題。

荷蘭研究人員丹尼斯·布雷德斯(Dennis Broeders)5和馬耳他大使亞歷克斯·塞伯斯拉斯·特里莫納(Alex Sceberras Trigona)博士,已經提出了將核心網際網路基礎設施視為全球公共資源的觀點6。網際網路的公共性議題已經再次開放於網路中立議題中進行辯論。

有關全球公共財(Public Goods)的進一步討論,請參閱第7章。

地理和網際網路

關於網際網路的早期假設之一,是克服了跨國界及破壞主權原則。網際網路之通信容易超越國界和用戶匿名性等特性,嵌入到網際網路的設計中,似乎有許多人引用著名的「網路獨立宣言」,即政府沒有「道義上統治我們(用戶)的權利」,也沒有「任何讓我們都真正擔心的執法方式」。

然而,最近過去的技術發展包括更複雜的地理位置軟體(geo‑location software),越來越多地挑戰了網際網路時代結束地理學(無法區分地理位置)的觀點。事實上,它們標誌著回到地理學的觀點。網際網路時代的網際網路用戶,比以前更能定錨於其地理位置(anchored in geography)。因此,網際網路定錨其地理位置越多,其治理的獨特性就越少。例如,隨著地理位置定位網際網路用戶和交易的可能性,網際網路管轄權的複雜議題即可以通過現行法律來解決。

數位技術和政策的不確定性

數位技術呈現快速發展,幾乎每天都會推出新的服務。這在組織網路治理辯論方面造成了額外的困難。例如2005年11月,當時網路治理議程在突尼斯的WSIS進行協商7,那個時候Twitter仍然尚不存在。今天,Twitter的使用則已引發了一些核心的網路治理議題,如保護隱私和言論自由。

打擊垃圾郵件的另一個例子是,技術如何影響網路治理。早在2005年,垃圾郵件就是一個關鍵的治理議題。但在今天,由於高度複雜的技術過濾器(filters),垃圾郵件則已經是一個不太突出的網路治理議題。

因此,技術發展之後,現在的一些政策議題可能可以得到部分解決。

(待續)


  1. Cited in Helfand D (2001) Edpseak is in a class by itself. Los Angeles Times, 16 August. Available at http://articles.latimes.com/2001/aug/16/news/mn-34814 [accessed 3 October 2016].

  2. This section could not have been completed without discussion with Aldo Matteucci, Diplo’s senior fellow, whose contrarian views on modern governance issues are a constant reality check in Diplo’s teaching and research activities.

  3. United Nations General Assembly (2015) Resolution A/70/125. Outcome document of the high‑level meeting of the General Assembly on the overall review of the implementation of the outcomes of the World Summit on the Information Society. Available at http://workspace.un­pan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN95735.pdf [accessed 10 October 2016].

  4. NATO (2016) Warsaw Summit Communiqué. Available at http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133169.htm [accessed 10 October 2016].

  5. Broeders D (2015) The public core of the Internet. Amsterdam: Amsterdam University Press. Available at http://www.wrr.nl/fileadmin/en/publicaties/PDF-Rapporten/The_public_core_of_the_internet_Web.pdf [accessed 3 October 2016].

  6. Ambassador Trigona’s statement delivered at the UN General Assembly meeting dedicated to the World Summit on Information Society Review Process, on 15 December 2015, in New York: https://www.gov.mt/en/Government/Press%20Releases/Documents/pr152897a.pdf [accessed 3 October 2016].

  7. The WSIS process started with the first preparatory meeting held in July 2002 in Geneva. The first summit was held in Geneva (December, 2003) and the second summit in Tunisia (November, 2005).


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