圖片來源:行政院Facebook粉絲專頁。

缺少明確定義、導致計畫混亂:評行政院「前瞻基礎建設計畫:數位建設」

同時從事科技產業研究與政府創新政策研究,也與伙伴走過小企業創業時光。每日的功課就是「從事件推導原因,從資料發現事實,從變動尋找不變」。

日前行政院大舉推出的「前瞻基礎建設計畫」,在「數位建設」中規劃了733億元預算。雖然在這部分的爭議,似乎不像綠能等基礎建設計畫那麼大,但這究竟是因為計畫寫得好,還是數位建設比起鋪橋蓋路,一般百姓實在難以理解,所以大家關注度不高呢?無論如何,我們還是要來關切一下這些建設計畫的內容。

先不提各項分項計畫的細節,單從整個計畫的範疇設定、政策工具使用、計畫組成方式等三個面向來看,不得不說,還有很多努力空間。

計畫範疇:何謂基礎建設?

什麼是基礎建設?有很多種說法,「能讓服務架構於其上所需的建設」,應能涵蓋「基礎建設」的核心價值。

舉例而言:道路是能讓運輸服務架構於其上的基礎建設、水庫是能提供民生工業用水的基礎建設、電網是提供民生與工商業能源需求的基礎建設;所以,我們可以這麼定義:能讓數位服務架構於其上所需的建設,就是「數位基礎建設」的主要範疇。

世界經濟論壇(WEF)在一篇談到數位基礎建設的研究報告中指出,有四種可稱為數位基礎建設的項目,與上述的範疇相符:

  1. Networks:上網所需的有線、無線網路接取服務;
  2. Devices:可以連接上服務的各種設備;
  3. Servers/Storage:資料運算所需的伺服器與儲存設施;
  4. Data/Protocol/Platform:能夠建構高效率服務的資料、協定、平台。

從此角度觀之,目前「前瞻基礎建設計畫:數位建設」內,的確有眾多項目屬於上述範疇1,能夠提升政府、都市乃至於國民與網路的連結;然而也有許多屬於「發展創新應用/服務」)的計畫2,並不能算是「數位服務架構於其上所需的建設」的所謂「基礎建設」範疇中。

前瞻基礎建設計畫中「數位建設」的簡報說明頁,取材自行政院網站。簡報下載

2017年3月21日的行政院記者會中,數位政委唐鳳為了上述那些很難算是「基礎建設」,卻被包裹在計畫裡的項目,給了一個很好的下台階,也就是把「創造開放性數位資產」以及「建立共通取用管道」,也當成是數位基礎建設的一部份;在此概念下,高畫質節目跟故宮文物數位化等,都可以算是「創造開放性數位資產」,而所有建設各種平台的計畫,也都能算是「建立共通取用管道」了。

如果唐鳳政委的說法就是當初計畫擬定的構想,那麼至少4.3、4.4、4.5等分項的名稱就應該是「創造開放性數位資產」以及「建立共通取用管道」,而非投入大筆經費拿來發展各種服務與應用,因為這是產業推動計畫該做的事。事實上,唐鳳政委的說法,並不是整個數位前瞻基礎建設計畫的主軸、而是補充說明。

計畫中混合了許多屬於基礎建設,和非屬基礎建設的項目。

即使套用唐鳳政委的補充說明,政府仍然難以解釋為何需要在「基礎建設計畫」裡推動AR/VR、行動科技與機器人等各種產業應用,而不是集中火力在真正的基礎建設上,創造跨領域資料可以流通的環境。檢視計畫的預期成果,也會看到此計畫還是把「建置各種服務」與「推動產業發展」設定為主要的目標,此狀況在「4.3發展數位文創普及高畫質服務」、「4.4建構開放政府及智慧城鄉服務」、「4.5建設下世代科研與智慧學習環境」等三個分項下更形明顯。

所以這整個計畫到底是以「發展應用」為主,還是「創造資產/建立管道」為主?就目前的規畫來看,顯得相當混亂。

政策工具:除了砸錢,還有很多事可做

雖然建設一定要花錢,但是「讓基礎建設出現」(請注意,筆者說的不是蓋基礎建設)所需/可用的政策工具,絕對不只有錢而已。

善用民間力量

如果基礎建設是指「能讓服務架構於其上所需的建設」,這些建設一定要由政府出資嗎?除了部分必需由政府全額出資的項目(比如PPDR公共安全專用網路),目前國際上大部分的數位基礎建設,普遍以各種PPP方式引入民間資源來建立;在國內,也不乏如台北市低功率物聯網網路這類透過民間力量建立通訊網路的案例。

法規的調適與鬆綁

既然數位基礎建設的目標,是要讓資料/資訊可以順暢流通取用,那麼對於許多造成障礙的法規進行調適修訂,難道不應該是計畫中的重要部分?當然我們可以預期,在各個分項/子項計畫裡都需要進行法規面的改造,但是在計畫中,顯然政府只突顯了每項計畫的投資額度。

政府的政策工具,並不是只有砸預算。

總體來看,政府很擅長把各部會各自提的計畫,堆疊起來集合成數百頁的計畫書;但是由於沒有融會貫通,建立貫穿整體計畫的PPP與法規調處架構,於是我們就看到計畫只剩下甲計畫要投五億、乙計畫要用十億的說帖,以及彼此互不相關的KPI,看不到各項計畫合起來會帶給社會什麼正向發展的敘述(連預期效益也是分列在不同項目中),遑論建立各計畫通用的政策工具。

為什麼計畫是這樣寫出來的?

我們在整個計畫中,也看到兩個政府計畫常見的問題:

計畫彼此互不相關

數位經濟相關的政策範疇非常大,基礎建設只是其中一部分;如果談基礎建設計畫,卻把產業發展等不相關的項目全部放進來,那與亞洲矽谷、數位國家、甚至各種現行的產業推動計畫又有何不同?

拉外部計畫充版面

在上圖的「細部計畫與經費配置」處可看到一句註腳:「紅字代表原提出特別預算之計畫;黑字代表由科技預算經費支應之計畫;底線代表經費來源調整之計畫。」這邊的問題在黑字的部分,也就是「以科技預算等其他預算來執行的項目」。既然有其他預算來支應,表示這些黑字計畫是本來存在的計畫,不論有沒有基礎建設計畫,政府都會做;那麼何必擠進基礎建設計畫來佔版面、充胖子?

背後的原因,筆者猜想如下:

  • 黑字計畫出現在計畫書裡,是因為有什麼特殊機制,能讓黑字跟紅字計畫一起協作?
  • 是因為紅字計畫KPI不足,拉原本就有的計畫來助陣?
  • 想為黑字計畫找一個上位計畫,屆時實際推動時,就可以標明「本黑字計畫上位依據為行政院前瞻基礎建設計畫」,保證未來計畫不會中斷?

結論:數位基礎建設需要清楚定義,不應急就章

數位基礎建設確實是我國數位轉型中不可或缺的一環,政府也的確是其中重要的關係人;這點從歐盟、OECD等國際組織都在數位經濟議題中強調政府的角色可得到證明。然而「前瞻基礎建設計畫:數位建設」這個計畫,在定義何謂我國的數位基礎建設、梳理數位基礎建設的需求時,顯然沒有清楚的定義。

我們希望政府在推動數位基礎建設計畫時,應該先明確定義何謂數位基礎建設,並且確保所有計畫都基於該定義,提出明確的相關性與推動價值,並且選擇適當的政策工具,而非一味砸錢。這樣的數位基礎建設計畫,其實都還有極多有待各方研討的空間,實在不該倉促推出。


  1. 符合的範疇包括4.1.1建構公教體系綠能雲端資料中心、4.2.1提升偏遠衛生室所及巡迴醫療點網路品質、4.2.2普及偏鄉寬頻接取環境、4.2.3普及國民寬頻上網環境、4.4.2建構民生公共物聯網(空品、地震、防救災、水等)、4.5.1建置校園智慧網路、4.5.2強化數位教學暨學習資訊應用環境、4.5.3高中職學術連網全面優化頻寬提升。

  2. 例如4.2.4培訓弱勢族群發展創新數位應用、4.2.5運用網路技術發展協助弱勢族群之公益應用、4.3發展數位文創普及高畫質服務、4.4.1普及智慧城鄉生活應用、4.4.3體感科技基地:體感園區計畫、4.4.7發展體感科技創新應用、4.4.8普及寬頻創新商務應用、4.5.6園區智慧機器人創新自造基地、4.5.7培育寬頻網路技術及應用人才。


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