2016年全球數位政策發展之回顧與剖析(四)

Vincent Chen
早期創建及耕耘BITNET、TANet等學術網路建設(教育部),具公民草根意識,協助創立TWNIC(第一任執行長)、擔任.tw Manager及參與國際網路社群。隨後轉至大學資訊管理領域及軟體公司服務,並持續學習多元包容之網路治理政策。現任NII執行長。

本文接續上文《2016年全球數位政策發展之回顧與剖析(三)》,就下列全球議題進行回顧與剖析:

  • 十六、稅單與調查對數位公司之衝擊
  • 十七、解決IPR的法院案例
  • 十八、假消息及個人資料過濾
  • 十九、微軟個案勾畫出司法管轄範圍爭議
  • 二十、完成IANA管理移轉及持續當責改革

十六、課稅與調查對數位公司之衝擊

發生事實

8月31日,在愛爾蘭給予Apple的「甜心稅(sweetheart tax)」調查後,歐洲委員會命令Apple向愛爾蘭補繳的稅款高達130億歐元。根據歐盟負責競爭官員的說法是,Apple/愛爾蘭協議涉及非法的國家補貼。在這一年中,一些國家設法調查網路公司在其國內收入可能的逃漏稅。

為什麼重要

在這個緊縮的時代,面臨財政壓力下的政府,一直在尋求快速增長的網路經濟,作為一種提高國家資產的方式。政府可能在兩個方向上追求網路經濟的稅收。首先,與其他行業一樣,他們將對網路行業施加額外的壓力。歐盟對Apple的罰款是一個例子。其次,政府將尋求各種方法來對新型網路行業徵稅,如Uber和Airbnb。

在試圖對網路行業進行稅收協定的國家,尤其是在歐盟,將面臨越來越大的壓力。各國政府將通過確保在具有網路交易的司法管轄區繳納稅款,來努力使網際網路行業的稅收「正常化」。這種方法將符合經合組織渥太華電子商務稅收原則(OECD Ottawa Principles),其中規定了「目的地」稅收原則,重點是電子商務服務的消費者。與任何稅收一樣,影響可能是複雜的,同時也會影響經濟動能和創造就業機會等。

其它稅務調查

  • 4月7日:根據路透社報導,印尼稅務局將審查雅虎、Twitter、Google和Facebook的稅務報告,該國財政部長說:「廣告收入應該是我們納稅人的一部分⋯⋯我們將嚴肅地清理數位經濟的稅收」。
  • 8月1日: 美國國稅局的調查得出結論,Facebook轉移資產至愛爾蘭,需補繳3-5億美元的稅金。Facebook回應說,此舉符合所有在其運營的國家的適用規則和法規。
  • 8月19日: 台灣要求Uber支付約640萬美元的營業稅,部分原因是政府對跨國線上服務提供商採用新的稅收制度。Uber拒絕了對台灣政府欠稅的指控,認為它正在履行相關地方法律規定的所有稅務義務。
  • 9月16日: 印尼政府將根據其廣告收入對Google所涉的未繳稅款進行調查。另據報導,當局可能向Google針對2015年未付稅款,開出超過4億美元的稅單。
  • 10月10日: Facebook向英國稅務機關支付420萬英鎊。4月,該公司停止了繞境愛爾蘭的廣告銷售,這可能導致2016年Facebook向英國政府支付的稅額大幅增加。稅務機關決定授予該公司1130萬英鎊的稅收抵免,可以用來削減今後來自海關稅務和海關的稅費。
  • 11月23日: Google預計將與印尼政府達成稅務協議,繳納稅收和罰款。一個月後報告宣布,印尼政府認為Google的和解清算金額太小,並且在2016年將無法達成協議。「由於我們無法達成和解,調查將繼續。現在我們要Google打開它的帳簿,稅務局將計算所欠的稅。」主要研究人員解釋說。
  • 12月21日: 在聖誕節前夕,亞馬遜和eBay的賣家據說逃避數百萬英鎊的增值稅(VAT),主要英國議員發起調查。根據英國政府調查,線上購物的增值稅避稅是一個「非常大的問題」,每年損失大約15億英鎊的稅。

此議題對我國數位政策之意涵

跨境數位貿易之稅收,由於其非實體性質,致徵收呈現相對之複雜性與困難性,已成各國稅務機構最棘手的問題。過去台灣跨境電商營業稅都是向買方收取,卻因國外賣方沒有在台灣稅籍登記,以及買方為零散的一般消費者而造成難以落實課徵的情形。

與外國數位公司合作,建立數位稅務協議,對跨境數位貿易和合理的稅務制度,可謂當務之急。

如外國公司在國內無固定營業場所且銷售電子勞務(比如雲端服務、串流媒體、遊戲下載等等)給個人消費者(自然人)的情形,稅務機關將認定外國公司有實際管理處所(PEM)在台灣,且視同為台灣公司須辦理登記,亦須依法申報繳納所得稅。

在參考OECD、日本、韓國現行做法後,外國營利事業銷售給我國個人,應在台灣透過線上登記或委託代理人辦理稅籍登記及繳稅,此方式如何落實,亦須諸多相關配套措施。我國稅務相關法規修正,目前正在積極進行中。如何與外國數位公司合作,建立數位稅務協議,對跨境數位貿易和合理的稅務制度,亦為我國數位政策重要持續之議題。

十七、解決智財權的法院案例

發生事實

智財權和中介機構在版權侵權中的作用,是幾個法庭案件和其他事態發展的主題。Google的Java案例是合理使用原則的主要勝利。合理使用的概念,允許個人在某些條件下複製內容,而無需請求作者的許可。其他一些判例,如Vimeo判決,對智財權具有重要意義。

然而在歐盟,歐盟委員會的新版權法提案,旨在使版權規則現代化,為所有利害關係人制定更清晰的規則。其中優先事項是提供更好的線上和跨境內容,為創作者和新聞界創造一個更公平、更可持續的市場。雖然委員會主席認為目標,是為創作者的工作提供更公平的支付,但Google仍認為有令人擔憂的因素;建議提案表明,包括文字、視訊、圖像和更多的作品,必須通過線上服務之過濾。這將使上傳到網路的一切內容必須先由律師釐清後,才能上線提供服務。

Mozilla也有類似的關注,認為這些提案無法有效地處理版權法的例外,例如全景、模仿、再混合、用戶生成的內容和合理使用等。

為什麼重要

判決確認了一般概念,即如果中介機構不知道違規,網路中介機構即無須對託管違反版權的內容負責。Google的Java案例也確認了公平使用原則,為了公眾的利益,特別是在一個重要的領域,如技術開發。歐盟的版權提案可被視為更嚴格的保護作者權利的方法。該建議提案表明這些權利通過過濾系統得到的保護,可能影響智財權和公共利益之間的平衡。

實施這樣的系統,可能會需要在版權侵權領域,進一步形成中介機構之責任;同時,它也可能會產生內容控制的複雜系統的風險。

主要IPR裁決

  • 5月26日: 軟體公司Oracle控告Google的Android智慧手機作業系統中使用Java,涉及侵權的官司,法院宣判Google勝訴。舊金山陪審團認為Google對軟體的使用是「合理使用」,因為它只是一個更大的系統的一部分,Google係為了一個新的目的而開發Android。這個消息受到眾多依賴API以開發第三方服務的開發人員的歡迎。
  • 6月17日:影片分享網站Vimeo,因「無意託管其用戶上傳的舊音樂」而遭到控訴一案,美國上訴法院決定不起訴。這種情況對線上平台而言是正面發展,但是對於尋求更廣泛保護的唱片公司來說是一個打擊。
  • 9月9日: 根據倡議小組的早期建議,CJEU規定,如果運營商知道或可能合理地知道該內容構成侵權,則連結到侵犯版權的內容的網站運營商,可被判定侵犯版權。如果為「追求經濟利益」而提供連結,運營商將被推定知道侵權。網路積極分子則認為,裁決侵犯了網路自由,網站不應對其連結的內容負責。
  • 9月15日: 在另一項判決中,CJEU規定,向客戶提供免費Wi-Fi的業務,不該對用戶的侵犯版權行為負責。根據倡議總幹事的建議,只要它沒有啟動違規的數據傳輸,如選擇其接收者、選擇或修改該傳輸中的資訊,法院規定服務提供商不用承擔責任。

此議題對我國數位政策之意涵

此議題涉及中介機構是否應對智財權議題賦予責任,及對網路智財權保護之可能措施。網路大公司如Google原本即有侵害智財權的處理程序,惟這些私人公司的政策是否符合大多數網民期待,或與監理機構要求相一致,亦將持續受到關注。

網路中介機構之智財權保護責任,在我國智財相關法規或電信管理法中,已有法院判決侵權之相關規定,但網路中介機構是否應有過濾系統,或要保護到何種程度,則仍甚為模糊。上述國際之相關案例,可以做為我國參考。

十八、假消息及個人資料過濾

發生事實

在美國總統大選的前後,中介機構在假消息傳播中的作用引起了人們的注意。

有太多假消息在各平台上大肆傳播,使得網路公司面臨抵制壓力,促使平台改變其政策。德國總理梅克爾(Angela Merkel)對過濾泡沫(Filter Bubbles)的評論,也集中於中介平台在資訊傳播中的角色。她敦促平台業者公開搜尋引擎演算法,因為如果缺乏透明度,可能會導致我們的感知扭曲與「資訊廣闊空間的縮小」。

為什麼重要

網路公司所面臨的反彈,正促使大眾更嚴肅地討論中介機構的責任程度。網路公司在多大程度上是內容的實際監管者?是否應該期望中介機構在消除假新聞方面發揮更積極的作用?以及這樣的言論自律,多大程度上會侵犯言論自由?

各種平台上傳散的假消息,平台有責任抑制嗎?這樣的做法是否反而造成言論自由的侵犯?仍有待討論。

搜尋引擎演算法長期以來一直是網路平台的強有力的商業秘密。如果公開演算法的運作細節,有可能造成操縱搜尋結果和排名,實際上將導致更扭曲的搜尋結果。另一方面,梅克爾的論點是,網路用戶有權知道在什麼基礎上通過搜尋引擎接收資訊。搜尋引擎演算法可能導致搜尋結果缺少來自不同意見的衝擊,導致所謂的過濾氣泡和「迴聲室效應」,這可能傷害健康的民主。

假消息之處理

  • 7月4日:中國網路資訊辦公室宣布,媒體將不可使用從社群媒體獲得的新聞。「禁止使用傳聞來創造新聞,或透過猜想和想像力扭曲事實」。
  • 10月14日:Google宣布計劃推出「事實核查標籤(Fact check label)」,在敏感領域(例如小道消息、媒體、政治和健康等)標記來自「超黨派」網站的新聞,該標籤旨在「揭示事實檢查社群的努力」。
  • 10月28日:德國總理梅克爾敦促網路平台公開其搜尋引擎演算法,指出網路用戶有權知道在什麼基礎上通過搜尋引擎接收資訊。她解釋說,搜尋引擎運行的演算法可能造成缺乏多元想法衝撞, 導致所謂的過濾氣泡和迴聲室效應,這可能傷害健康的民主。
  • 11月9日:在美國大選之後,一場激烈的辯論引發了假冒新聞和過濾泡沫在選舉結果中的作用。
  • 11月16日:Google和Facebook宣布對其政策進行更改,以防止假冒新聞網站使用其廣告網路傳散。
  • 11月19日:假冒新聞在社群網路上的傳播,導致中國官員11月在烏鎮舉行的第三屆世界網際網路會議上,提出解決這個問題之討論。虛假消息是「網路空間已經變得更危險和難以處理」的標誌,中國網路資訊辦公室說,建議假消息發布受到懲罰。
  • 12月6-9日: 第11屆IGF 2016在談論假新聞問題時,提出了不同的思考方向。比平台如何解決問題(中介的作用)討論更多的是,如何驗證資訊(用戶的角色)的真假。如在公開辯論中的情況中,發言者認為,需要更多的社群媒體素養「以理解我們正在閱讀的不是整個圖像」。其他的討論,包括如何區別可信賴和不可信賴的新聞媒體,也同時承認即使是最成熟的網站,都可能會有弄錯的時候。

此議題對我國數位政策之意涵

網路假消息議題涉及複雜的相關議題,有從網路平台應負的責任,到網路用戶素養的提升等不同層面。惟其影響面甚為深遠,且涉及網路內容審查與否,或審查程度的敏感議題,甚至影響網路平台公司是否應揭露網路演算法之商業競爭的規則。我國目前大體而言,已有如「回報給新聞小幫手」之社群外掛程式協助,但仍缺乏更大規模或有效之機制,如何與各大社群媒體網站合作,是可行方式之一。

當然用戶網路素養的不斷提升,仍然是學校及社群應努力的方向。至於法規方面,是否應課予網路平台部分責任,會是持續爭議的議題。要如何避免或減少網路假消息之議題,將會是我國未來持續關注的重要數位政策議題項目之一。

十九、微軟個案突顯出司法管轄範圍爭議

發生事實

7月15日,美國上訴法院裁定,USG不能使用搜查令迫使微軟移交犯罪嫌疑人的電子郵件通信資料,這些通信的資料儲存在愛爾蘭都柏林微軟的資料中心。這項裁決推翻了2014年的命令,認為依據儲通信法案(Stored Communication Act)授予的搜查令,不能應用至國際範圍。

10月21日,美國司法部向上訴法院請求重審此案。2016年,其他著名案例描述了管轄範圍或界線。其中包括涉及Facebook活動的法院判決,以及法國資料保護監管機構(CNIL)與Google之間正在進行的被遺忘權利的爭論。在最新的發展中,CNIL要求Google不僅應對歐洲用戶訪問的非歐洲網站除名,而且也要求在全球的搜尋結果中除名,這個請求遭到Google的反對。

為什麼重要

微軟案例的裁決,尤其被人權倡導者視為是一個積極的先例,限制了USG要求存取美國境外資料中心資料的能力,不論公司總部是否設在美國。雖然案件可能重新審理,但它對管轄權和用於相互互助的法律工具有重要影響。這一發展還為在不同國家開設資料中心之加強資料保護打開了大門。

在關於網路公司的判決中,法院擱置了公司總部所在國家確立管轄權的論點,即使這在服務條款中也有說明。因此,判決繼續使網路公司暴露於其他司法管轄區。

被遺忘的裁決權也繼續描述了管轄權的範圍。如果維持,CNIL的請求可以強制在其他司法管轄區進行搜索,無視所在國法律的解釋。這是否意味著各國可以有效地要求在全球範圍內應用其法律?Google說,這不是一個很牽強的情況:「我們收到政府的要求,以全球範圍內刪除內容的各種理由,我們已經予以拒絕,即使有時導致我們的服務被阻斷」。

隨著數位跨境流通快速成長,數位跨境的司法管轄權爭議案件,將持續增加。

相關的後果是對言論自由的影響。2014年歐洲法院的具有里程碑意義的案例將公眾輿論分為兩類:一些人認為這種情況是對用戶隱私權的積極發展,另一些人則關注對言論自由的影響。Google在法國法院面前的情況,尤其是CNIL的最新要求,如果得到支持,這將會衍生出額外的顧慮。這種情況可能由於其適用範圍而產生另一個先例,並可能破壞這兩種權利之間的微妙平衡。

其它著名司法管轄案例

  • 2月9日:CNIL給Facebook三個月的期限,要求FB正式停止追沒有Facebook帳戶的網路用戶的瀏覽活動。
  • 2月12日:巴黎的上訴法院確認Facebook可以在法國遭到起訴。案件涉及一名法國老師,他分享了一幅裸體畫掛在巴黎奧賽博物館的照片,隨後他的帳號被暫停使用。
  • 5月2日:韓國通信委員會宣布,用戶可以要求限制自己的發佈內容不被公開。
  • 5月4日:中國北京法院規定,根據中國法律,公民沒有被遺忘的權利。
  • 5月19日:Google呼籲法國資料保護機構做出決定,對所有請求中的案件應用搜尋結果裁決,並有權被遺忘。
  • 6月17日:以色列法院批准一項針對Facebook的4億美元集體訴訟案。該案件提交中央地區法院,認為Facebook侵犯用戶的隱私,使用私人貼文來決定用戶應該看到哪些廣告,未先知會用戶,也未尋求用戶同意。
  • 11月1日:印尼頒布新法,允許個人在法院無罪釋放後,要求法院命令清除其姓名。網站也應刪除相關內容。

此議題對我國數位政策之意涵

隨著數位跨境流通快速成長,數位跨境的司法管轄權爭議案件,將持續增加。我國在這些類似案件中的角色,仍甚為薄弱。當類似之相關案件,如發生在我國境內,仍應積極主張我國應有之司法管轄權利。

我國網路公共社群力量甚為充沛,類似潛在案件累積至一定能量後,亦可匯聚網民意識,以爭取網路用戶權益。當然相關監理法規,如數位通訊傳播法草案及個資法修正案等,亦應及時檢討因應。

二十、完成IANA管理移轉及持續當責之改革

發生事實

ICANN和USG之間的IANA職能合約於10月1日到期,從而結束了2014年3月啟動的大部分過渡進程。儘管最近一段時間的發展有可能無限期拖延這一進程,但IANA職能的管理成功地過渡到全球網際網路社群。

由於轉換過程觸發了對ICANN的問責制的審核,因此該流程的工作將仍在全年持續進行。實際上,ICANN機構群體在IANA移交和ICANN問責制流程框架下開展的工作,導致ICANN內部發生了一些變化。一個新的法律實體,即PTI(Public Technical Identifiers)公司的成立,將作為ICANN委託執行IANA職能(在多方利害關係人客戶常任委員會的監督下,取代了USG的作用)的一個附屬機構。

為了提高ICANN的問責性,對組織的章程進行了修訂,修訂了有關「授權群體」(由大多數ICANN支持組織和諮詢委員會組成的非營利協會)的規定,這將能夠實施一系列社群權力,例如拒絕ICANN預算和運營計劃,拒絕或批准對ICANN章程的更改,以及取消ICANN董事會董事等。

為什麼重要

自2014年以來,美國商務部發布了旨在停止其對IANA職能的監督功能的意向的過程。這一轉變象徵IANA職能的新紀元的開始,也是多方利害關係人模式的勝利,這被視為二年半以來之一系列過程的核心。這導致了幾次辯論,包括在第11屆IGF上,關於是否以及如何在IANA移交後的多方利害關係人工作,可以在其他網路治理流程中複製。

雖然USG作為IANA職能的管理人員的角色已經結束,但ICANN成為一個完全對全球多方利害關係人社群負責的實體,為使社群能夠使ICANN對其工作和決策負責的流程,在網路治理環境中是相當特殊的,仍然需要考慮這些流程是否能按計劃發揮作用。社群將繼續致力於加強ICANN整體問責制的其他內容,作為工作階段2的新工作領域,將重點關注在透明度考慮因素、ICANN的多樣性、ICANN工作人員的問責制、支持組織和諮詢委員會的問責制、在ICANN的使命和範圍內之尊重人權方面的解釋框架等,並擴展ICANN合約中的司法管轄區名單。

相關發展時程表

  • 3月10日:ICANN理事會向USG提交移轉關鍵網際網路功能管理的計劃。
  • 5月27日:新的ICANN章程獲得通過。這些反映了過渡和問責制建議中包含的建議所需的改變。
  • 6月9日: USG為IANA管理移轉亮起綠色光,讓其持續推進。
  • 8月11日: ICANN宣布成立PTI公司。
  • 8月16日: USG告訴ICANN,它打算允許IANA合約10月1日到期。
  • 9月14日: 在Ted Cruz參議員的倡議下,在美國國會舉行聽證會,目的是調查過渡的可能危險。
  • 9月28日。美國四個州的總檢察長(亞利桑那州、 俄克拉何馬州、德克薩斯州和內華達州) 提起訴訟,要求凍結IANA移交流程。他們認為USG需要國會授權「放棄政府財產權」,並且在沒有堅決保證ICANN將保護言論自由的情況下,轉換可能導致違反美國憲法第一修正案。
  • 10月1日: ICANN和USG之間的IANA職能合約到期。這標誌著IANA職能從USG成功過渡到全球網際網路社群。
  • 11月2日: ICANN問責(CCWG-Accountability)社群工作組在ICANN 57會議的背景下開會,並繼續討論工作階段2。

此議題對我國數位政策之意涵

ICANN的成功轉型當然是2016年網路治理的大事之一。在轉型後的美國如何持續發揮網路的主導影響力,亦將備受考驗。在轉型過程中如多元利害關係人治理模式及相關問責要求的落實,都是網路社群持續關注的焦點。

ICANN可以說是網路治理中最重要的國際組織,且由於其非政府主導特質,更適合我國持續參與,因此整合相關部會權責,長期建構能量,積極培訓參與ICANN相關委員會及支援組織如GAC、CNSO、GNSO、at Large委員會等人才,以發揮實質引響力,是我國數位治理政策的重要項目之一。

結論:我國數位政策之發展方向

檢視上述二十個全球數位政策發展相關事件之脈絡,可以看出其中有一些我們比較熟悉,也有一些比較不適合我國國情,甚至有些情境可能都尚未在我國發生過。事件之影響層面,也從個人、公司、監管單位到國家、雙邊/多邊至國際機構之層次,與我國數位政策比較相關的部分,可以看出我國數位政策的發展方向,至少包括下列部分:

  • 數位衝突、網路安全、網路犯罪:網路空間主權、關鍵資訊基礎設施保護、司法管轄權、區域或國際網路安全合作等。
  • 技術與基礎設施:IoT與DDos、AI與Big Data、加密、網路中立、技術標準/規範/指引等。
  • 內容政策:中介機構責任、假消息及過濾泡沫、暴力色情內容過濾、智財權保護、內容審查、垃圾郵件、網路素養等。
  • 數位經濟:電子商務、分享經濟、網路課稅、數位貨幣、勞工法規及就業等。
  • 資料治理:開放資料、隱私與資料保護、資料在地化、國際資料管轄權合作等。
  • 數位人權:永續發展、寬頻近用、數位落差、消費者保護等。

另外值得一提的是,上述議題大都相互影響及具跨機關特性,例如資料治理,涉及技術、安全、隱私、內容政策等範疇,數位經濟亦與網路課稅、網路犯罪、勞工就業及內容政策相互影響,各議題之利害關係人,也涵蓋民營企業、公民社群、學術機構、技術社群、政府機構等,各政策研訂都應在兼顧多方利害關係人權益之模式下進行,並強化公私協力合作(PPP)機制。

亟盼我國整體數位發展政策能日趨明朗,為及早邁入先進數位國家奠定完善之基礎。


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