Photo CC-BY Alper Çuğun.

2016年全球數位政策發展之回顧與剖析(三)

Vincent Chen
早期創建及耕耘BITNET、TANet等學術網路建設(教育部),具公民草根意識,協助創立TWNIC(第一任執行長)、擔任.tw Manager及參與國際網路社群。隨後轉至大學資訊管理領域及軟體公司服務,並持續學習多元包容之網路治理政策。現任NII執行長。

本文接續上文《2016年全球數位政策發展之回顧與剖析(二)》,就下列全球議題進行回顧與剖析:

  • 十一、隱私、資料保護及資料保存之法院裁決
  • 十二、持續網路服務之限制與分裂化
  • 十三、零費率爭議後之新網路中立規範指引
  • 十四、數位革命孕育之經濟成長
  • 十五、指引及裁決形塑新分享經濟的未來

十一、隱私、資料保護及資料保存之法院裁決

發生事實

Apple/FBI案件,使隱私和安全之間的相互影響更加凸顯出來;因為存取手機的要求一旦普遍化,將危及全世界用戶的權利。雖然該案件在法院裁決之前已得到解決,但是去年的其他判決,已進一步凸顯了不同國家用戶隱私權的適用性。

例如歐洲法院的裁決,禁止電子通信服務提供者普遍、不分青紅皂白地保留資料。法院裁定應限制政府為了防止和發現嚴重犯罪取用手機用戶的資料,並且必須經過法院或獨立機構的事先審查。該裁決還指出,政府必須向資料遭調閱的個人發出通知。

聯合國關於隱私權的新決議,呼籲各國限制公司採取任意和非法干擾隱私權的措施,並通知用戶可能影響其隱私權的公司政策。在數位環境中保護兒童權利,包括保護兒童的隱私,是歐洲委員會「兒童權利戰略(Strategy for the Rights of the Child)」(2016至2021年)的優先事項之一。歐盟對於隱私的強硬態度,使Facebook在歐洲面臨更多挑戰,因為該公司被指控提供誤導性的關於WhatsApp的訊息。儘管Facebook已經通知監管機構,它不能夠將Facebook帳戶與WhatsApp帳戶配對,但在其8月的隱私政策更改中,已意味著配對資料和共享用戶帳戶可以自動完成。

為什麼重要

對資料保留的裁決,引起外界質疑英國新頒布的「調查權力法(Investigatory Power Act)」的適切性,這部被批評者稱為「監聽者憲章」(Snoopers Charter)的新法,以及其他歐盟國家的立法,也允許無差別的用戶資料保留。

政府為國家安全等理由對用戶通訊進行監控,與個人隱私權的保護,其平衡如何取得?仍待各利害關係人取得共識。

「調查權力法」於11月頒布,是2016年最引起爭論的一部法案。本法讓英國近五十個政府部門有權查看每位公民的網路使用記錄,並要求網路服務提供商將這些資料保存至少一年,英國政府認為這更有利於打擊恐怖主義和犯罪。法院的裁決,為歐盟成員國設定了國家資料保留制度開了新例,對英國的調查權力法具有特殊的影響。

雖然不清楚各國政府將如何反應,倡議者已經呼籲政府更改該法案以符合裁決。事實上,英國預計將在近期離開歐盟,也為未來增加了不確定性。此外,外界強烈提醒在隱私、消費者保護、監控和網路安全之間的相互影響。利害關係人需要平衡各種相互作用,例如因為政府為保護其公民和用戶的隱私權,在監視和資料保護之間的取捨等。

主要與隱私相關的裁決

  • 1月12日:歐洲人權法院(European Court of Human Rights:ECHR)的判決中,法院裁定匈牙利對私人進行反恐監視的理由是非法的。
  • 1月12日:歐洲人權法院(ECHR)裁定,雇主可以閱讀在辦公時間之私人通信。以六票對一票,法院裁定雇主在工作時間內要確認員工是否完成他們的專業工作,並不是不合理的。
  • 10月19日:CJEU裁決利用動態IP地址的網站,在某些情況下會收集訪客個人資料。網站的運營商可能具有合法性,以存儲與訪客相關的某些個人資料,以保護自己免受網路攻擊。
  • 12月21日:歐洲法院(CJEU)就英國《2014年資料保存和調查法案》(Data Retention and Investigation Powers Act 2014,簡稱 DRIPA)作出裁定,認為在民主國家,政府對民眾進行「大規模的、不加區分的監控」是違法的。分析認為,這一裁決結果將對英國本月底即將實行、賦予政府更大監控民眾權力的《調查權力法案》帶來衝擊。

此議題對我國數位政策之意涵

資料保護、資料保存之權利,如保存多久、保存期間內之資料權益為何?隨著大數據資料儲存效益延伸,將益發引起關注。雖然個資保護法對此已有相關規範,但如去識別化之資料,是否仍屬個人資料?或因應政府需要保護其公民和用戶的隱私權,以及監視和資料保護之間的取捨等,政府高舉資訊安全之大旗,揭示之可能大規模監控都將持續受到關注。

類似之討論在我國較少受到關注,類似企業或政府的隱私透明度報告,在台灣人權促進會努力下,雖已有年度報告出爐,但距離真正的透明化仍有長路要走。

十二、網路服務之限制與分裂化仍然依舊

發生事實

在過去一年中,全球皆報導過對網際網路服務的一些限制。在關切言論自由的聲音中,仍有諸如政治動盪、內容控制、拒絕移交用戶的資料、違反本地化法律等原因,致使網路服務的中斷。

2016年網路自由(2016 Freedom of the Net)報告證實,全球網路自由度連續第六年持續下降,該報告評估政府涉入將社群媒體、通信APPs作為目標,考慮前所未有的可能刑罰,讓社群媒體用戶面臨了政府審查及言論自由與隱私的威脅。7月,聯合國人權理事會(UNHCR)重大決議,明確譴責「故意阻止或破壞獲取或傳播違反國際人權的線上信息之保護措施」,並呼籲各國避免和停止這種行為措施,也決議重申在網路線上也必須保護人權。

為什麼重要

網際網路自由受到越來越多的威脅。隨著即時通訊APPs的出現,以及其為通信工具的普遍性,監管當局轉而限制用戶使用如WhatsApp之類的APPs應用程式與特定網站或服務。另外俄羅斯封阻LinkedIn服務,凸顯跨國公司不遵守本地化法律就會受限的明確訊息。巴西對WhatsApp的用戶資料的請求,提醒了全球社群:類似Apple/FBI爭議仍持續存在。但是,暫停服務和拘留Facebook員工,都仍被視為是不適切的作法。

網路服務的限制

  • 2月17日:印尼的資訊通訊部由於擔憂色情內容擴散,決定阻斷Tumblr服務與477個成人網站。該國還阻斷Netflix,並敦促社群媒體網站刪除同性戀繪文字,因為它認為這個問題涉及「政治穩定」。
  • 3月1日:在巴西,Facebook的拉丁美洲副總裁,在WhatsApp(Facebook子公司)拒絕交出有關販毒案件的資料後,被有關當局拘留。Facebook副總裁被指控「一再違法」;Facebook反駁,稱警察行動非常激進且違反比例原則。5月巴西法官命令全國關閉WhatsApp服務72小時。7月,巴西法院命令凍結Facebook在巴西的資金運作。
  • 3月2日:摩洛哥國家電信管理局規定禁止VoIP服務,由於服務商缺乏在該國經營的必要許可證。根據對國家和國際電信市場的評價、法律背景以及對消費者的總體影響,該機構在11月提出禁令決定。
  • 3月14日:在安卡拉的汽車爆炸案後,土耳其法院下令封阻Facebook和Twitter,以防止用戶分享攻擊的圖片資料。廣電媒體也遭當局下令,禁止播送與攻擊相關的各類報導。
  • 4月1日:北韓政府宣布封阻Facebook、YouTube、Twitter和南韓網站。雖然幾乎沒有北韓人能夠上網,但在北韓的外國人使用網際網路幾乎不受限制。
  • 7月21日:在一場未遂政變後,土耳其的網際網路流量大大減少。在11月社會一陣不安之後,由於安全原因,當局阻斷了對社群媒體網路的訪問。
  • 10月16日:東歐蒙特內哥羅監管機構下令電信運營商於選舉日封鎖WhatsApp和Viber,據稱是因為用戶「有危害的通信」投訴。
  • 11月7日:在無法將俄羅斯用戶資料移轉至境內的伺服器後,俄羅斯阻斷LinkedIn網路服務。這項決定是由俄羅斯通信監管機構在莫斯科市法院作出裁決後發布的。俄羅斯已經通過伺服器需設於境內的規定,並解釋為保護用戶個人資料的方式。

此議題對我國數位政策之意涵

儘管網路服務的阻斷服務,涉及嚴重的言論自由爭議,但從上述案例中,可以看出很多國家皆將其視為是與全球網路大公司周旋的一種手段。這些國家的自由度報告都屬較差等級。我國於近期Uber、Airbnb爭議事件中,亦有主張是否可考慮阻斷Uber或Airbnb之App服務,值得慶幸的是最終皆尚未成為事實。

我國這幾年的數位及民主化發展,已經學習到類似案件的敏感性;監理單位除非有法院或相關法規要求下,否則不會輕易阻斷網路相關服務。但隨著全球化的數位資料流通勢如破竹,大舉破關而入時,如何在網路自由考量前提下,保護國家人民之最大權益,仍需有更細緻的做法。

十三、零費率爭議後之新網路中立規範指引

發生事實

與前幾年相比,關於網路中立(Net Neutrality)和零費率(Zero Rating)的爭論並不特別突出。然而近日在世界各地已出現了重大的發展,預計在未來幾個月內將繼續發展,因為越來越多的公司尋求零費率的措施以吸引客戶。

許多國家藉阻斷服務與大型跨國公司周旋,但這也涉及嚴重的言論自由爭議,並且影響國家網路自由的形象。

在歐洲,歐盟的網路中立性規則,於2015年11月通過「2015/2120法規(EU)」後,於2016年4月生效。根據這些規則,必須平等對待所有流量,Internet服務提供商(ISP)阻止、限制(throttling)和差異化流量是不被允許的。8月,在經過一段充分的公開討論後,歐洲電子通信監管機構(BEREC)發布了關於國家監管機構(NRA)實施網路中立規則的指導方針。

在美國,Facebook發起與政府官員談論在國內推出基本免費(Free Basics)計畫,重新點燃關於零費率措施的辯論。FCC通常根據個案審核而定,但網路公司呼籲FCC公佈其對零費率做法的評估。FCC主席Tom Wheeler,一位網路中立的強烈支持者,於1月20日辭職;FCC委員會成員公佈了他們計劃修訂2015年FCC通過的網路中立規則。在印度,監管者在經過幾個月的討論後,禁止了Facebook的基本免費(Free Basics)計畫。網路中立及零費率議題,持續在其他國家引發了新的辯論。

為什麼重要

在歐盟,BEREC的網路中立指導方針引起相當的關注,尤其是自2015年法規對零費率做法保持沉默以來。該準則雖然沒有明確禁止,但更清楚地說明哪些做法是違反規定的。正如外界預期,網路倡議者歡迎這些準則,但電信運營商卻對此表示沉默,認為他們的許多關注沒有得到考慮。這種做法的評估,現在將由國家監管機構NRA進行。

在印度和埃及強烈反對Facebook的基本免費(Free Basics)計畫後,Facebook是否將在美國推出同一計畫,仍有待觀察。在美國,原任FCC主席的離開可能會打擊網路中立,他的辭職可能為網路中立性的新戰爭鋪平道路,特別是考慮到委員會成員已經公開了修改FCC 2015年規則的計劃。

其它相關發展

  • 1月13日:歐洲理事會的網路中立建議強調,「網際網路用戶接收和傳遞信息的權利不應受到阻礙、減緩、降級或歧視的流量限制」。
  • 2月8日:經過幾個月的激烈辯論,印度電信監管局反對Facebook的基本免費(Free Basics)計畫,並指出:「沒有服務提供商能根據內容提供或收取對資料服務的歧視性資費」。
  • 10月14日:荷蘭議會修訂的網路中立性法被視為過於嚴格,GSMA是代表全球移動運營商利益的貿易機構,相信它會扼殺創新。
  • 10月17日:在發送給FCC的信函中,76個公共利益和公民組織要求,FCC應該要保護開放網路和數位時代消費者的權利。他們要求FCC採用隱私規則,要求寬頻服務提供商應保護其客戶隱私權,並禁止涉及濫用違反網路中立原則的零費率計劃的商業做法。
  • 11月1日:加拿大電信監管機構在接受對零費率做法的投訴後,就網路差別服務定價進行公開諮詢。
  • 11月7日:一個主要電信運營商推出零費率計劃之後,在英國,相關辯論也可能重現。
  • 12月15日:FCC主席宣布即將辭職。網路中立性辯論可能重現,因為兩個共和黨的FCC成員公佈他們計劃修訂FCC規則的工作計畫。
  • 12月23日:荷蘭消費者和市場監管機構禁止T-Mobile荷蘭公司在10月推出的零費率做法。

此議題對我國數位政策之意涵

零費率及網路中立議題,是網路競爭下的產物。只要網路維持競爭,廠商就會不斷推出新的商業手法。而為了中長期的潛在差別化策略,大型的網路公司會有一系列商業模式出現。

不公平的阻礙、減緩、降級或歧視的流量限制,在我國在監管機構嚴格的管制下,過去呈現的問題看來較小;但是近日NCC擬強制要求電信業者,在取得頻譜的同時也應肩負數位寬頻人權責任;此舉即被指稱有違網路中立精神。

另外如免費無線Wi-Fi的政策,是否涉及流量歧視原則等,亦有檢視必要。當然諸如美國FCC對網路中立政策仍呈現歧異的同時,可見此一議題仍有其複雜政策考量;未來衍生的可能情形,仍會隨著技術發展不斷發酵,是一個持續性的數位政策議題。

十四、數位革命孕育之經濟成長

發生事實

阿里巴巴董事長馬雲在9月舉行的G20杭州峰會上說,「全球化是過去30年發生的極好的一件事情⋯⋯一旦貿易停止,那麽戰爭就來了」。阿里巴巴是中國最大的電子商務公司,在過去12個月中正面臨零售市場的熱潮。利用新興市場地位,中國與巴基斯坦在世界貿易組織(WTO)貨物貿易理事會會議期間,為電子商務談判陷入僵局,提出了一個可能的解決方案,提議推動和促進跨境貿易,通過網際網路實現邊境貨物貿易。

2016年還有與貿易有關的多邊協定,例如跨太平洋夥伴關係協定(TPP)或服務貿易協定(TISA),這些條約有爭議的條款,包括與數位政策有關如網路安全、網路中立、資料在地化和密碼學等。

為什麼重要

數位革命預計在未來幾年,在促進經濟增長方面將發揮關鍵作用。例如,來自2016年杭州峰會的G20公報就認識到了這一點。在ICT帶來的新商業模式中,電子商務被認為是促進發展和實現永續發展目標的關鍵。B2B的電子商務價值超過19兆美元,B2C已經超過2兆美元。如果發展中地區的小公司連接到網際網路後,就可以進入全球市場、促進包容性和市場開發。

為了充分實現電子商務的潛力,需要建立適當的監管框架,並在全球架構下進行充分的討論。

然而,為了充分實現電子商務的潛力,需要建立適當的監管框架。鑑於電子商務的跨境性質,相關管制議題都應該透過與數位貿易相關的國際組織,在全球範圍內來進行討論。

與電子商務有關的問題,可以分為兩個政策圈:第一政策圈是有一些直接處理電子商務的組織,例如側重於貿易和發展的UNCTAD,以及負責開展範圍廣泛的電子商務活動的經合組織OECD。在第二個政治圈中,有一些組織致力於影響電子商務的其他政策議題,包括世界智財權組織(WIPO)、國際電信聯盟(ITU)和國際標準化組織(ISO)。聯合國人權理事會(UNHCR)則涉及資料移動中與資料相關的隱私議題。

各界日益認識到,WTO可以在電子商務中發揮重要作用。WTO成員國似乎分成兩派,一部分成員國表示已經準備好,可以討論電子商務相關議題;有另一部份成員國則認為討論這些議題仍然太早。許多發展中國家認為電子商務是一個新的議題,不包括在多哈(Doha)確定的優先事項中。據他們說,獲得基礎設施和電子素養技能,將可使發展中國家之電子商務蓬勃發展,這些優先工作,需要在制定電子商務多邊規則之前先進行討論。

此外,傳統的數位政策問題正被納入多邊貿易議程。WTO成員國之間的交換意見,勾畫了貿易方面的電子商務議題,將屬於WTO的職權範圍,包括網路中立性、資料在地化、互連性和加密等問題。

其它相關發展

  • 7月27日:UNCTAD發起了「全民電子貿易」倡議,旨在促進發展中國家電子商務的發展。
  • 9月6日:G20領袖峰會強調數位經濟,對增長和發展以及新工業革命的角色。
  • 11月7日:中國的新的網路安全法受到諸多批評,因為由於中國伺服器上的安全審查和資料在地存儲的要求,它會排除外國公司在中國做生意之機會。另外根據人權觀察指出,該法律將進一步限制線上的言論自由。中國網路監理機構聲稱,該法律符合國際貿易規則。
  • 11月17日:中國和巴基斯坦提出對電子商務的「務實解決方案」,共同合作推動和促進跨國網路貿易。

此議題對我國數位政策之意涵

本議題數位經濟講的主要是數位跨境貿易,尤其是以電子商務為主要範疇,其中牽涉到多邊或雙邊貿易協定,如TISA、TPP等,由於我國非聯合國會員國,在貿易相關國際組織中,WTO將是主要國際平台,且美國新政府上台,台美或台日等雙邊貿易協議,也是可以努力方向。

此議題將包括網路中立性、資料在地化、互連性和加密等問題之互惠及合作,甚至納入網路安全、防範詐騙、智財權保護、相互數位司法互助、金流、稅賦等共同合作事宜。目前我國積極推動的「數位經濟創新發展方案」,數位經濟是主要內容,但開展相關議題與跨國合作,建立更友善的數位經濟環境之配套措施,仍然甚為保守與不足,亟待有更積極之作為。

十五、指引及裁決形塑共享經濟的新未來

發生事實

近年來,網路經濟中的最新模式,即所謂的共享經濟,使新的玩家如Uber和Airbnb進入全球市場。這些企業充分利用了網路經濟提供的新機會。與此同時,這種模式已經發現來自傳統企業的反撲,如出租車和酒店服務等。法院案件和法規皆繼續進行,以確定市場參與者的地位及共享經濟未來的可能持續發展。

6月歐洲委員會發布了關於共享經濟的新指導方針,旨在獲得新商業模式的好處,並解決對該行業部門產生的權利和義務的不確定性;該方針作為「歐洲合作經濟議程」(Communication on a European Agenda for the Collaborative Economy) 發佈的非約束性指南,涵蓋了現行歐盟法律適用於共享經濟的方式。

特別是對Uber和Airbnb等服務的限制,應該要是合理和成比例的規範。該方針指出,只有在用盡所有措施後,包括無法用較少的限制性要求來達到合法的公共利益目標下,全面管制才是最後手段。法院面臨諸多主要與Uber有關的新議題。在一個正在進行的案件中,西班牙法官要求CJEU確認Uber是否可以被視為運輸服務提供商或數位平台。法院還要求確認Uber司機是員工還是獨立合約商。

為什麼重要

在2015年,Uber等公司受到大量法院案件的打擊,以及出租車司機對該公司對特許營業制度、勞動法規和破壞性經濟模式的激烈反對。歐洲委員會的指導方針背離了近年來採取的「觀望」態度。新的商業模式對勞動法有重大影響。在法院確認司機是Uber僱員的情況下,Uber可能有義務遵守僱傭規則,包括最低工資和休假權利。CJEU的Uber在西班牙案中的裁決預計將於2017年出爐。

相關個案

  • 6月27日:Airbnb向舊金山政府提出控訴,控訴其通過新的法規要求Airbnb打擊非法租賃。該公司聲稱,這種將違反「通訊規範法案(Communication Decency Act)」中有關中介機構豁免權的規定。
  • 7月28日:在中國,一項新法規允許在某些條件下使用私家車做為出租車,從11月開始生效。這些要求司機至少有三年的駕駛經驗、車輛配備安全功能,包括報警和GPS和車輛座位不超過七個等。
  • 10月28日:在一個具有里程碑意義的裁決中,英國一個就業法庭規定,Uber司機是員工,應該享有員工的權利。這意味著司機有權享受全國最低工資、離職和病假福利以及其他法定福利。Uber認為自己是一家科技公司而不是運輸公司,它的驅動因素是自僱合約商,任何司機可以打開APP,在被允許的工作區域,依工作合約接受指派為Uber工作。
  • 12月19日:Uber和印尼的第二最大的出租車公司Express集團,成為合作夥伴,進行三個月的試營運。合作中將允許Uber在印尼首都雅加達增加其汽車數量,而出租車司機將享有更多的業務機會。此一合作夥伴關係起因於2016年早些時候,成千上萬的Express集團司機舉行抗議,要求禁止Uber。

此議題對我國數位政策之意涵

共享經濟之發展仍將快速持續發酵,新商業模式對傳統行業之衝擊,只會增加不會減少。台灣政府針對Uber爭議案件之處理模式,雙輸的結果,已經對台灣未來之經濟發展造成莫大的影響,當然在三管(納管、納稅、納保險)政策前提下,是否真能建立更友善的機制,擁抱創新商業模式之數位機會以提升服務水準,才是本議題之核心。

2017年二月25日的彭博評論指出,Uber爭議可能影響美台貿易,會對打造台灣成為亞洲矽谷的目標造成負面效應,也會對廣泛的美國對台投資形成反作用。足見Uber案可能衍生之廣泛影響。目前呈現雙輸結果僵持的情況下,政府須有更明確的共享經濟政策,及更友善擁抱創新之積極作為,化阻力為助力。共享經濟將持續會是我國數位政策重要項目之一。


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