以歐盟為例,看法規監管是否將阻礙數位經濟發展

Vincent Chen
早期創建及耕耘BITNET、TANet等學術網路建設(教育部),具公民草根意識,協助創立TWNIC(第一任執行長)、擔任.tw Manager及參與國際網路社群。隨後轉至大學資訊管理領域及軟體公司服務,並持續學習多元包容之網路治理政策。現任NII執行長。

數位大趨勢讓很多數位公司,目前仍享有全球網路無限的自由和經濟利益,卻相對承擔較低水平的社會責任;但這一切現在都可能處於轉折點嗎?新的監管浪潮很容易讓市場重新洗牌。但究竟誰將會受到影響呢?

法規監管者與數位自由化推動者,分處於兩個不同的認知世界。隨著對數位化觀點的不同,同一個網路空間,可能發生非常不同的事情。

數位自由化推動者的眼光中,網路世界的特性為自由經濟、無限制的自由通信、完全透明、企業機會、高報酬、自由創意、金錢、開放社會、開放經濟、開放政府、創新點子、創業家、新工作方式、彈性、地球村等之綜合體;但在法規監管者的眼裡是安全、規則、低風險管理、網路虛擬戰爭、網路虛擬犯罪、資產保護、社會保護、隱私保護、傳統市場關係人保護、勞工保護、國際數位空間合作、跨國技術合作、規範、消費者保護等樣貌。法規監管會對數位經濟產生阻礙嗎?

這是本文嘗試探討的議題,嘗試在兩者間尋求如何平衡。

數位正處於其成熟的轉折點

社會和經濟受網路的影響正在迅速的變化,傳統商業模式正在快速數位化轉型,並已讓多數個行業出現翻轉現象。公共機構和民營企業部門在慶祝數位創新、效率和靈活性的同時,潛在的風險也可能隨之橫亙在前。

在快速數位化轉型時,企業擴張的利益,需要與消費者和整個社會的利益保持平衡。

目前的風險包括濫用智慧財產權、濫用病患資料、銀行機構內的數位欺詐、駭客攻擊能源網路,和網路恐怖分子癱瘓公共機構等;這些風險都已經發生,而且威脅日益嚴重。

為了平衡這些風險,政府和機構已經開始嘗試立法,同時兼顧保護經濟利益和公眾利益。例如處理的資料已經是需要嚴格審視的領域。在快速數位化轉型時,企業擴張的利益需要與消費者和整個社會的利益保持平衡。因此監管有可能會破壞或停止這些新的業務機會和商業模式。

歐洲銀行業的實例:過度監管造成行業萎縮

在最近的銀行危機中,可以看到監管對行業影響的例子。在2008年9月雷曼兄弟(Lehman Brothers)崩潰之前,金融機構幾乎沒有受到監管。2008年後,政府和機構期望控制不受監管市場和行業對社會和經濟的影響,同時歐洲監管機構試圖使金融部門免於危機發生,進而嚴格立法管制。到目前為止,金融機構已受到「過度法規遵循要求」,在這個過度監管的地區,即使對於歐洲銀行業中最大的參與者來說,運營和保持盈利已相當困難。匯豐銀行甚至考慮從倫敦轉移到亞洲。最近的一項研究指出,「銀行的可持續性發展已達到了一個臨界點」,深入探討這一點並得出結論,銀行業的光輝日子可能已經結束。

數位經濟正顯示出一些遵循類似路徑的跡象。在創新的工具、產品和服務的荒野中運營,純數位公司為了追求利潤,正在創造新的商業模式,以挑戰傳統利害關係人。這個新的數位生態系統是否會像以前一樣影響到其他行業,成為監管或過度監管的受害者呢?數位經濟可以重組嗎? 這對企業和消費者有什麼後果?

數位經濟與法規監管相互調和

數位化是許多行業發展和機遇的主要驅動力,例如車聯網正在重塑汽車行業、智能電網正在革新能源行業、電子衛生保健eHealth正在改變現代醫療保健、行動支付正在破壞銀行、大數據為保險公司提供前所未有的機會、網路購物仍然沒有達到頂點、數位媒體正在主導著通信產業的發展、公共部門在提供數位服務的壓力下,開始eGovernment的運作等等。

公司和組織受益於更高的效率和更低的運營成本,不僅過程已經數位化,而且整個數位平台和產品已經從數位經濟中脫穎而出。數位化也吸引著喜歡即時獲得產品和服務的消費者。總之,今天的經濟猶如已經裝上了一顆數位引擎,讓數位心跳(digital heartbeat) 的強弱,呈現出數位經濟的發展的概況。

自金融風暴後,歐洲對金融業的監管強度大增,使銀行營運與獲利倍加困難。

歐洲委員會(EC)預測,歐盟的數位化單一市場可以為歐洲創造高達4150億歐元的額外增長,和380萬個就業機會。如果數位商品和服務更易取得,將有利於整個歐洲的企業和消費者。為了使之成為現實,需要改進資料和資訊安全監管法規,並適用於所有歐盟國家的統一法律體系。只有這樣,才能保護個人免受數位經濟帶來的各種威脅。

數位單一市場的支持者還呼籲為公司提供新的電信框架,以改善通信頻率之協調,以及歐盟更為現代化的統一版權規定,使消費者可以輕鬆取用數位內容,並讓數位企業得到版權保護。另外大力減少法規監管相關的行政流程之負擔,使新創企業能夠更快速和更容易地實現創新和創造性的想法,也必須配合同時進行。

如果要建立歐盟數位單一市場,會員國間之商品、人員、服務和資本必須能夠跨越國界自由移動,並且也必須協調歐盟國家之間在資料保護和網路法規方面的差異。受益於數位單一市場的公司和組織,也可能有新的法律規範的負擔和包袱等法遵成本,對企業而言,這意味著新增的費用,正如金融服務必須管理遵守更多立法報告要求的開銷,這對於數位經濟來說可能是昂貴的,但為了促進增長,仍必須取得平衡。

共享經濟的法規監管思維

數位經濟提供了許多挑戰,圍繞歐盟數位化單一市場經濟的討論也清楚地證明了這一點。事實上是為了使數位經濟蓬勃發展,需要統一的法律規定,同時這種統一的法律體系,不能阻礙數位經濟中的創新和進步的傳播。

關於共享經濟的最新爭論顯示,這的確是一個需要平衡的行為。Uber是運輸服務的線上平台、Airbnb是租賃住宿的社群市集,兩者目前備受消費者歡迎,但也是繁榮共享經濟中最具爭議的例子。它們基於所謂的對等(P2P)原則:業務直接在平台用戶之間進行。Uber、Airbnb和類似共享經濟的公司,受益於服務提供商和客戶之特別低的進入和退出障礙。他們不僅讓傳統的市場參與者憤怒,甚至消費者和隱私權倡導者也大加批評這兩家公司在處理或錯誤處理個人資訊上的問題,如GPS的位置資料,以及消費者權益保護之提升等。

傳統的計程車和飯店的利害關係人,對數位新手的抵抗是非常激烈的。在生存和市場佔有率的爭鬥中,傳統的利害關係人要求對數位新手施予更多的監管要求。數位新手的成長,部分是基於無形資產,並且他們迅速實現比傳統競爭對手更高的市場價值。在稅務負擔和保險覆蓋面方面,像Uber和Airbnb這樣的平台,仍然不需要像類似競爭對手一樣採用相同的規則。

新法律不應該扼殺數位或其他方面的創新。如果數位創新者從市場消失,它最終將不利於企業或經濟發展。

然而,數位新移民越來越多地面臨監管問題,這可能導致這些平台的消失或轉變。這樣的命運可能如同Napster一樣,Napster是第一個主要的P2P共享音樂平台,侵犯了藝術家的版權。結果,音樂產業的權利持有人和RIAA(美國錄音業協會)對Napster提起訴訟,要求關閉該平台。在2001年關閉之前,Napster是增長最快的網路社群,擁有約8000萬會員。雖然Napster的下載音樂經營理念,已經甚為盛行,終究仍然轉型成為是巨人的業務,如蘋果和亞馬遜業務的一部分。

新法律不應該扼殺數位或其他方面的創新。如果數位創新者從市場消失,它最終將不利於企業或經濟發展。有必要的是,有效地保護消費者及其資料的同時,法規應能給予傳統業者和數位競爭對手同等的立足點。

法規監管與數位經濟的未來發展

法規監管有很多方面可以更進一步努力,很多國家或地區正致力此一努力,例如想要規範共享經濟的澳大利亞政府、準備規範「矽谷」公司的歐盟、已經著手調查Google活動的德國監管機構,以及規範數位轉型的核心加密貨幣(比特幣)的控制結構等。

不僅僅是公共機構和消費者,包括受到新的數位競爭者的業務威脅的現有公司,也都期望對市場有更多監管。例如,再保險公司在涉及網路攻擊和資料竊取時,希望能有更明確的數位化風險管理的監管措施。總體而言,監管要求的複雜性將顯著增加,監管機構必須知道數位經濟如何醞釀,並深入了解關鍵網路、平台和技術,以更進一步評估監管的需要。

監管者還必須意識到,技術發展正以比他們通常立法的速度快得多的速度進行。監管金融部門是迄今為止最大的挑戰,但是監管數位網路空間是一個未來更大的挑戰。在數位經濟更為蓬勃發展的同時,類似問題將一次又一次的出現,而且不僅止於國內層面,因為網路幾乎沒有任何邊界,跨國相關監管要求與可能合作議題,必然更為複雜。

另一個值得思考的一個問題是,監管是否只是在挑戰者征服市場之後出現的被動反應,或者未來的監管是否可以更為靈活。例如通過更快的監管程序,或快速地以一般立法禁止導致市場扭曲的特定平台模式。

可以想像的是,有關數位領域的所有監管事務的立法過程,都應該被縮短和簡化,這是不可避免的趨勢。例如像Uber這樣的公司,在大型投資者和傳統市場參與者形成利益衝突問題之前,是否有可能及時提出預見之監理架構?

立法機構制定有利於企業和社會的法規至關重要,畢竟我們的經濟必須保持國際競爭力,並允許數位化的過程中,讓消費者可以獲利。對於企業來說,重要的是能夠對動態環境快速回應,但通常較難以預測法律的要求。像Google和Apple這樣的巨人應承擔有更多的社會責任,在涉及到個人資料保護和隱私時,也必須學會如何處理文化差異。數位經濟正讓所有行業和部門接受嚴厲的考驗,合理的結果是呼籲建立一個調和數位經濟與法規監管的新法律框架。

對新數位趨勢和相關利害關係人的法規監管之平衡,並無靈丹妙藥。其中一個關鍵的挑戰,是技術的快速發展,以及立法總是有落後的危險。在這種情況下,監管者必須保持彈性、快速原則,讓數位經濟與法規監管取得調和,讓經濟利益和公眾利益取得適當的平衡。


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