啟動監理沙盒修法,突破台灣悶經濟

余宛如
民進黨不分區立委,生態綠創辦人,關心青年創業、社會企業。

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繼今年8月31日「啟動沙盒,政府的配套是什麼?」公聽會後,筆者提出了監理沙盒法案,涵蓋銀行法、信託、保險、期貨、證券交易、證券投資、電子票證與電子支付等八法,也在10月14日的院會中通過一讀,交付財政委員會審查。這一段時間,我們辦公室跟我花了很多時間跟各界先進與立法院的委員交流與溝通,很感謝各位關心金融科技發展的先進們,給予我們辦公室的協助與鼓勵,也很感謝所有花時間了解我的法案、同時連署提案的委員們。

余宛如版監理沙盒修法主旨

我認為「台版」的監理沙盒,必須要回應台灣目前法律與主管機關的現況,並且做出調整。因此除了參考英國與新加坡等國家,將監理沙盒的基本精神納入,包含參與沙盒試驗之資格標準、對於消費者及金融體系之保護機制、測試計畫之審核辦法、測試計畫之監控準則、法令豁免之適用準則、計畫中止之適用準則及測試報告之內容需求等事項,在這個版本中都有所規範,並交由主管機關作細部的規畫。

台灣的監理沙盒,必須要回應台灣目前法律與主管機關的現況,並且做出調整。

此外,筆者的版本特別強調主管機關參與監理沙盒制度之義務,提高政府的效能,以免本制度流於形式;取消申請業者資本額之限制,擴大申請的對象,讓創新的機會可以更平等。筆者更提出八個法律案增修案,針對金融科技發展的業別,一口氣修正相對應的台灣金融法規,避免箝制金融科技的發展。

在我的版本中,特別強調如下的機制:

  1. 主管機關於受理監理沙盒之試驗申請後,應同步針對申請案所涉及之管制法令,進行通盤檢討。
  2. 在「監理沙盒」結案後三個月內提報准駁與否的說明給行政院及立法院,准駁理由必須清清楚楚向國民陳述,以昭公信。
  3. 主管機關應邀請利害關係人進行政策諮詢。
  4. 主管機關應將所發現之跨部會應同步實施建議方案,並列於法令修改建議方案中,俾行政院及立法院知悉。如涉及他部會之業務,係推動創新之必要者,應於建議方案中以專章陳述之。

監理沙盒管理機制的設計

在法案中,我並未將管理階層拉到類似行政院之層級,因為如果所有的決策機制都上綱到行政院,那麼整個政院大概會癱瘓掉吧。參考英國立法的機制,不如讓主管機關金管會執行。

如此設計的理由在於:

  1. 「監理沙盒」並不是科技版的產創條例,而是「公私部門協作」。政府也不是單純的管制者及監督者,而是參與的第二方。
  2. 「監理沙盒」真正要挑戰的其實是主管機關的監理彈性和判斷能力,這是「監理沙盒」制度成敗的關鍵。
  3. 監理機關也需要實驗空間,監理機關也應該被容許犯錯再改,但是不能消極不作為。
  4. 最核心的監理利益是促進金融普惠(Financial Inclusion),確保金融服務機會因新創科技之引入而更加平等,市場公平競爭因參進門檻之降低而得以促進。
  5. 「監理沙盒」這個測試機制必須能夠讓新創業者、既有金融業者及監理機關同時享有實驗機會。
  6. 進入監理沙盒之資格必須考慮實質公平,不以「資本額」而以「技術門檻」作為進入資格的判別標準。

關於金融監理沙盒的八個問答

事實上,這段時間我經常分享有關監理沙盒法案的立法背景與動機,也聽到不同的看法,大略整理出八個對於金融監理沙盒的可能誤解,一起回答如下:

  1. 台灣需要推動金融監理沙盒嗎?
  2. 根據2015/16「全球創業觀察」報告指出,我國創業者在創業機會辨識及創業知能上相對明顯不足(創業機會的認知為 30.2%,全部60個國家中排名第48位,而對於創業能力的認知為25.4%,則位居於全部60個國家中的倒數第一位,在全球23個創新驅動國家中排名也為倒數第一位)。

    在創業動機部分,「改善機會型動機」明顯地下滑,由 2014 年之 66.04%降低至 56.5%,而「需要型動機」則同步上升,由 2014 年之 13.26%升高至 14.9%。

    其他一些創業相關的評比,甚至落後馬來西亞與菲律賓等。台灣亟需創新環境!

  3. 「監理沙盒」來自業界尋找新獲利來源的需求?
  4. 數位經濟以破壞式創新的方式跨越傳統經濟國界時,台灣無法避免全球性競爭者的「侵門踏戶」,例如OTT大剌剌在台賺錢,中華民國政府卻徵不到稅。目前FinTech的發展趨勢是去中心化(多中心化),剛好是制衡大機構的思維。

    「監理沙盒」鼓勵業外科技挑戰業內既得利益。

  5. 人民在生活上有「監理沙盒」的需求?
  6. 我國的電子支付業務的立法,是等其他國家發展完備,監管方向清晰以後才開始推動的,不僅早就喪失電子支付業務發展的契機,也同時喪失建立大數據產業的契機。如今阿里巴巴透過消費數據的分析,比台灣產業更了解台灣民眾的消費需求,因此能夠提供更佳的服務,一舉拿下消金、商品、物流及數據四個市場的主導權。

    人民有享受先進本土消費金融科技服務的需求。

  7. 「監理沙盒」與金融普惠無關?
  8. 以跨境小額匯兌為例,這並非銀行喜好的業務,因為相對成本太高,獲利太低,不符合銀行的利益。如果一律按照一般匯兌流程辦理,銀行不會承接這樣的個案。從匯兌人的角度來看,匯兌金額和匯兌成本比例過高。權益受損的是有小額匯兌需求的社會中下階層,但是需求是確確實實存在的;匯兌人因而轉入地下金融求助,成為高風險的承擔者。

    以跨境小額匯兌為例,因為成本過高,銀行不願經營;需求確實存在,但卻無法滿足。

    今天有科技業者利用其資訊技術可以解決這個問題,但是他並不符合銀行法所規範的銀行事業資格要件,因此,依照目前的法令,他不能從事這項業務,為了生存,他也轉入地下金融營業。如果沒經過沙盒試驗,當事人自然會選擇地下金融這一條路,整體社會全輸。

  9. 「監理沙盒」最終會引發系統性風險?
  10. 金融風暴的當事人都是大型的、法定的金融機構,像是銀行、投資機構等等。這些機構都是受現行法令所規範的機構,原本就有遵法的義務,包括其所推出的商品及服務,都要經過主管機關的核准或是備查,這些Authorized organization(既有金融機構)發展新業務,需要沙盒的機會不多。

    其執行業務所產生的系統性風險,要回歸現行管制體系是否失靈來探討,而不是放在「監理沙盒」的範疇來討論。

  11. 「監理沙盒」放寬監管的要求,卻不談出問題後的刑責與賠償問題?
  12. 「監理沙盒」不討論出問題後的刑責與賠償問題,剛好是這個制度設計的主要精神所在,因為它把試驗範圍設定了、限縮了,參與者是在被告知後自願參加實驗計畫的。而且是在主管機關的監督之下進行,隨時可以喊停,隨時可以修正;並非6個月經「監理沙盒」試驗計畫完成以後,即自動生效成為核准業務。還是需要先經過主管機關衡酌全局之後做成適法與否之判斷。

    若現行法仍未允許,或適法性仍有爭議,政府依然必須依法行政,不予開放。

  13. 「監理沙盒」是金融版、科技版的產創條例?
  14. 「監理沙盒」真正要挑戰的其實是政府的管制能力。

    業者的義務完成之後的准駁與否,考驗的是主管機關的監理彈性和判斷能力。主管機關能否精準地判斷出新的產品將會造成何種市場風險或消費者風險,是「監理沙盒」這個制度成敗的關鍵。沙盒試驗的,其實是監理。我們希望也要給監理單位實驗空間,容許監理單位犯錯再改,但是我們不能再忍受監理機關不作為,靜待平安不出事,因為這是假平安。

  15. 金管會「領航計畫」可以替代「監理沙盒」計畫?
  16. 這個計畫是top-down的計畫,而非buttom-up的計畫。在FinTech領域,民間遠比政府強!不該再由政府「主導」「規劃」政策,政府應該是「參與」、「協作」的第二方。

    在「領航計畫」的思維下,金管會的監管能力並沒有被實驗的機會,也因此無法提升。從「金融科技發展推動計畫」的十個子計畫項目中可以看出,主導者全部都是金融業者,其委託辦理事項,自然是以強化其自身競爭力,消滅市場潛在競爭者為主。

    這不但不是推動FinTech,根本是在扼殺FinTech,因為FinTech產業原本就是從挑戰傳統金融業者出發的。在這樣的發展邏輯之下,IT業者完全沒有發揮金融業外思維及業外專業的空間。有志於發展FinTech的科技人才,只能受限於大型金融機構所提供的方案,依然做廉價代工工作。人才在國內找不到出路,自然會選擇為新加坡等需才若渴的國家效勞,台灣等於白白將競爭力奉送給競爭對手。

    金管會推動「領航計畫」,希望扮演「監理沙盒」的角色。問題是政府施政必須依法,法律對於目前金融業務之業者身份及業務行為皆有明確規範,金管會允許非業者從事業內行為,或是業者從事業外行為,在無法律授權依據之下,本身便是違法行為。在此邏輯下,金管會只能嘗試現有業務周邊的可能性,會限縮科技以及創意的發展。

以技術提升金融服務的透明度和信任

上個月「帳聯網」聯盟正式亮相,運用區塊鏈技術提升金融機構提供服務的水準和效率。區塊鏈的重要特性包括「去中心化」或是「多中心化」、毋須中介機構、不可竄改,因此可簡化複雜的多方交易,大幅縮減成本。

區塊鏈技術要成功,「透明化」和「信任」是關鍵因素。「透明化」和「信任」不正是民眾對於金融產業的核心期待?不正是金融風暴以來,中心化的金融機構仍然交代的不清不楚的地方?各位可曾思考過,一旦「帳」的信用價值隨著區塊鏈技術的進化以及普及,提升到足以與「貨幣」匹敵的時候,金融產業會發生什麼樣的劇烈變化?

當區塊鏈可以做為一切信任的基礎時,金融的面貌將全面改寫。

美國證券交易委員會在2015年12月已經批准了Overstock用區塊鏈發行股票的計畫、英國首相首席科學顧問Mark Walport爵士建議英國政府在主要公共服務上,例如稅收、福利或簽發護照等採用區塊鏈技術、中國人民銀行行長周小川在2016年2月接受媒體採訪時,再次提到中國央行正研究發行以區塊鏈為基礎的「數字貨幣」。智慧合約(Smart Contract)的發展如火如荼,未來法學院學生必須選修程式語言撰寫課程,否則可能失業。當「區塊鏈」可以作為金融以外,一切「trust based」的共同基礎時,金融豈止是金融?非金融又為何不能是金融?

而「金融國境線」的真實基礎,其實是國境線內的主權者所能夠提供的信用保障。在數位工具縱橫世界的今天,除非我們效法中國或是北韓建構資訊萬里長城,否則OTT可以提供影音服務,繞過稅政機關收費,當然也可以提供金融商品及服務,用類似區塊鏈的信用工具進行交易,我們能怎麼辦?現在的台灣,最缺乏的,是面對充滿高度不確定性的數位未來時,正面迎向挑戰的勇氣,我們太害怕失敗了,也太精於做一些表面功夫去敷衍了。人民如此,政府如此。

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我們深知金融是百業的火車頭,金融不振,百業難興,所以台灣實施金融監理沙盒,絕對不只是為了金融發展,而是為了振興經濟。全球數位經濟已經能夠輕易跨越傳統經濟國界,目前內向式的經營及法規心態,會限縮台灣的競爭力,並且無法避免全球性競爭業者的「侵門踏戶」。

台灣要突破「悶經濟」,必須在經營面及管制面都建立起「與風險共存」的觀念,把風險當作發展契機,樂於冒險,勇於承擔,但是卻不能採用中國「野蠻生長」的發展策略,而是要計畫性地,透過「監理沙盒」來接納新創能量,以保持國際競爭力。思考未來五年全球金融產業的樣貌,金融科技是我們還有的機會之一,而金融監理沙盒如果順利通過,也只是啟動台灣金融科技發展能量的第一步而已。


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